Un logement social, en France, est un logement destiné, à la suite d'une initiative publique ou privée, à des personnes dont les revenus n'excèdent pas certaines limites au sein des couches populaires et la classe moyenne. L'expression concerne à la fois la construction de logements, l’occupation et la gestion de ce patrimoine. Elle participe à la politique publique du logement et aux politiques d'économie sociale qui président à son administration. Dans les autres pays, le logement social a des buts proches.

Le logement social est un compromis entre une préfiguration du « fordisme » esquissé dès la fin du XIXème siècle pour calmer le jeu des antagonismes dans le monde du travail, la concrétisation d'un projet idéal républicain afin d'assurer par la loi les conditions d'une plus grande égalité de faite entre tous les citoyens, et un projet moderne dans le domaine de l'urbanisme, de l'architecture, de la construction et de l'ingénierie sociale au XXème siècle.

Brève histoire du logement social en France

Projet pour la ville de Chaux autour de la saline d'Arc-et-Senans

Si la préoccupatoin de loger les familles les plus modestes est une réflexion ancienne, que l'on retrouve dans l'antiquité gréco-romaine ou au XVIII^e siècle chez l'architecte Claude-Nicolas Ledoux, la première démarche d'engagement de l'État français pour le logement social est la loi Siegfried (1892-1894) qui créé les « Habitations à bon marché ». Cette initiative trouve ses racines dans les enquêtes sociales sur les conditions de logement des couches populaires comme par exemple l'ouvrage du docteur Villermé sur l'Etat physique et moral des ouvriers dans les fabriques de coton, de laine et de soie (1841).

Jusqu'en 1953, les constructions réalisées par l'État restent limités, mise à part les reconstructions dues à la guerre, les cités jardins grâce à la loi d'Henri Sellier de 1928 et les prises de décisions à la Libération par Raoul Dautry et Eugène Claudius-Petit. La période de 1953 à 1977 va être marquée par un vaste mouvement de construction de logement social grâce au mouvement de restructuration économique.

En 1977, la loi Barre va marquer un désengagement de l'État de la construction de logement social avec le passage de la l'aide à la pierre à l'aide à la personne. C'est alors qu'interviennent les problèmes de gestion du parc du patrimoine public qui vont marquer l'image du logement social. Au cours des 30 dernières années, une multitude d'interventions publiques vont marquer la transformation du logement social.

Objectifs

Le logement social a été créé pour améliorer les conditions de logement des couches populaires et moyennes. L’article 140 de la loi SRU précise ainsi que « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières » a droit à ce type de logement « en raison notamment de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’existence ». Les plafonds de loyers et de revenus des locataires sont fixés chaque année par décret et diffèrent selon la localisation, le type de conventionnement et la composition des ménages locataires.

Pour que les loyers restent bas les pouvoirs publics fournissent une aide indirecte, versée non au locataire mais au bailleur, sous forme de facilités de financement, de subventions, de déduction fiscale, etc. Cette aide est assortie de conditions sur la qualité du logement et le montant des loyers.

Depuis l'an 2000, le logement social vise à répondre aux objectifs de mixité sociale définie par la loi SRU rendant obligatoire un pourcentage de 20 % de logements sociaux dans les communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en Île-de-France) comprises dans une agglomération de plus de 50 000 habitants, comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants^[1].

Le logement social est aussi un outil visant à répondre au droit au logement, qui est reconnu par la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (loi DALO). Toutefois, il est à noter que 70 % de la population française peut prétendre, du fait de ses revenus, à un logement social.

D'autres politiques du logement, notamment le contrôle des loyers, peuvent être utilisées dans le but de limiter (mais souvent avec l'effet pervers d'augmenter^{[Comment ?]}) les effets néfastes des pénuries ou pour maintenir le stock de logements à des niveaux de loyer plus acceptables pour la majorité des locataires.

Données statistiques

Selon les pays, l'importance du logement social est très variable, mais on peut noter que la France se trouve dans la moyenne basse de la pratique européenne.

La France compte 4 576 100 logements locatifs sociaux au 1^er janvier 2011^[4].

Définition d'un logement locatif social

En métropole, depuis janvier 1977^[5], un logement acquiert la qualification de logement social par la convention qui lie le bailleur social et l'État.

Cette convention a pour principal objet d'ouvrir le droit au futur locataire de bénéficier de l'APL, l'Allocation Personnalisée au Logement. le texte de la convention est fixé par décret.

Cette convention, outre le bénéfice de l'APL, fixe les obligations du bailleur en échange des avantages dont il bénéficie pour la construction (ou la réhabilitation) des logements (voir infra : Financement)

Le respect du plafonnement du loyer et du plafonnement des ressources des bénéficiaires sont les deux principales obligations du bailleur social. L’article 441 et suivants du Code de la Construction et de l'Habitation rappelle l'ensemble des obligations liées au conventionnement.

Le texte de la convention prévoit en outre un droit de réservation de l'État sur 30 % des logements concernés par l’opération conventionnée.

Les différents Bailleurs Sociaux

Les principaux bailleurs sociaux sont les Office Public de l'Habitat (OPH) et les Entreprises Sociales pour l’Habitat (ESH)

• Les Offices Publics de l'Habitat (OPH) sont des Établissement Public locaux à Caractères Industriel et Commercial (EPIC), dont la collectivité de rattachement peut être une commune, un un établissement public de coopération intercommunale ou un département. Ils sont dirigés par un Conseil d'Administration, présidé par un élu de cette même collectivité^[6], et un Directeur Général.

L'OPH le plus important est l'OPH de Paris avec près de 120 000 logements, les plus petits comptent quelques centaines de logements.

• Les Entreprises Sociales pour l'Habitat (ESH) sont des entreprises privées à but non lucratif dont le capital peut être détenu par les personnes privées, publiques ou morale. Elle doivent avoir un actionnaire majoritaire (ou de référence). Les locataires sont également actionnaires afin de pouvoir être présent au sein de la gouvernance (Conseil d'administration ou Conseil de surveillance).

Les actionnaires de référence des ESH sont majoritairement les collecteurs d'Action Logement (ex 1 % logement. Certaines banques, assureurs ou industriels sont également présents au capital. Ainsi la Caisse d'Epargne est actionnaire de référence de GCE Habitat et d'Erilia, et AXA est actionnaire majoritaire du Logement Français.

L'ESH la plus importante est le Groupe 3F qui compte près de 180 000 logements et dont l'actionnaire de référence est le collecteur Solendi.

• Les autres bailleurs sociaux peuvent être :
  • des sociétés d'économie mixte ;
  • des fondations ;
  • des sociétés coopératives...

La Société nationale immobilière (SNI), filiale de la Caisse des dépôts et consignations (CdC) est également un des principaux bailleurs français.

Types de logement social

Il existe différents types de logement social :

• Le logement (public ou privé) de type HLM (habitation à loyer modéré), logements construits et gérés par un organisme public ou privé.
• Le logement subventionné ou conventionné, construit et parfois géré par des entreprises privées.
• Les coopératives d'habitation dont la formation a été subventionnée et aidée (conseils juridiques) par les pouvoirs publics. Ceux-ci voient dans les coopératives une voie plus facile vers l'accession à la propriété qu'ils tendent à favoriser pour des raisons d'autonomie financière des familles et de responsabilité civique accrue des propriétaires.

L'habitat social peut être de tout type : « grands ensembles », « petit collectif », individuel dans une copropriété, pavillonnaire, etc.

Financement

En France le logement social est financé par plusieurs acteurs :

• l’État sous quatre formes principales, ci-après très synthétisées :
  • une subvention fonction de la vocation sociale du projet, dite communément "aide à la pierre" ;
  • des exonérations fiscales dont principalement l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) - les collectivités locales (bénéficiaires de cet impôt) étant en partie dédommagées par un fonds de compensation- et l'exonération de l'impôt sur les sociétés ;
  • une TVA à taux réduit (7 % depuis le 1^er janvier 2012), selon le régime fiscal de la livraison à soi même ; en contrepartie le préfet a ainsi un droit de réservation de 30 % des logements sociaux, dont 5 % pour les fonctionnaires de l'État. les crédits budgétaires consacrés à ces investissements relèvent des différentes administrations qui consacrent des moyens inégaux pour le logement de leurs agents ; le ministère de l'équipement, chargé de la procédure interministérielle ou celui de la défense restent les principaux investisseurs.^{[réf. nécessaire]}
  • le versement de l'aide personnalisée au logement (APL). Calculée en fonction du revenu des locataires et du loyer, cette aide est directement versée par les Caisses d'Allocation Familiale (CAF) au bailleur.
• les collectivités territoriales peuvent également contribuer à des opérations de logements :
  • par l’octroi de subventions complémentaire à celles de l’État ;
  • par des cessions foncières à des prix inférieurs au prix du marché ;
  • par la mise en œuvre de baux emphytéotique ;
  • par des subventions directes à leur Office Publique de l'Habitat (OPH)

• Action logement^[7] (anciennement le 1 % logement) qui correspond à la Participation des Employeurs à l’Effort de Construction (PEEC), et favorise le logement des salariés ; ces fonds sont utilisés aussi bien en prêts qu’en subventions et pour favoriser le logement locatif ou l’accession à la propriété. En contrepartie de ces aides financières, les collecteurs obtiennent des droits de réservation sur les opérations concernées.

La caisse des dépôts et consignations, prêteur historique du logement social, ne finance pas en subvention mais en prêt dont les taux d'intérêt sont très sensiblement inférieur à ceux du marché. Ceci grâce à son statut de gestionnaire de la collecte des fonds du Livret A qu'elle prête ensuite aux bailleurs sociaux. La Caisse exige par ailleurs que ces emprunts soient garantis par les collectivités territoriales, ou à défaut par la CGLLS (Caisse de Garantie du Logement Locatif Social).

En contrepartie de leur garantie ou de leur aide financière, les collectivités reçoivent de droit de réservation sur les logements concernés (la part des logements ne pouvant excéder 20 %).

Limites

Le logement social est confronté à des problématiques spécifiques.

• Les règles d'attribution des HLM, ainsi que l'occupation de certains HLM par des occupants dont les revenus dépassent les normes prévues pour l'attribution font l'objet de nombreuses critiques, notamment de la part des tenants de politiques ultra-libérales. Dans son ouvrage^[8], Vincent Bénard, analyste à l'Institut Turgot et ex-directeur de l'Institut Hayek, deux Think-Tanks promouvant les idéologies économiques libérales, en expose les principales :
  • Faux positifs : Une fois obtenu, le logement et surtout le bénéfice d'un loyer plus faible que celui du marché libre peuvent être conservés à vie (voire au-delà : Dans certains cas, le logement peut être transmissible à ses héritiers). Et cela même si le bénéficiaire voit sa situation devenir meilleure que celle d'un autre qui n'a pas obtenu de logement social. En conséquence la collectivité se trouve verser à ce bénéficiaire une rente, correspondant à la différence entre le montant du loyer social et celui du loyer du marché libre, au lieu de la verser à un autre qui en a plus besoin. Les sommes en jeu peuvent être considérables : un avantage de 500 € par mois représente la moitié d'un SMIC et, au bout de 40 ans, 240 000 €.
    Selon ce raisonnement, la loi « Boutin » de 2009 a supprimé le droit au maintien dans les lieux pour les personnes dont les revenus sont deux fois plus élevés que les plafonds et a baissé les plafonds de revenus de 20 %.
  • Faux négatifs : selon les critères légaux, environ 60 à 70 % (selon les sources) de la population française peut prétendre à un logement social, alors que l'offre est fixée par la loi à un niveau de l'ordre de 20 %. Beaucoup de gens qui peuvent légitimement prétendre à un logement social n'en bénéficient pourtant pas.
    Historiquement, le niveau des plafonds avait été fixé pour permettre aux classes moyennes, également mal logées dans les années 1950, à accéder à un logement confortable à un loyer abordable. Cette politique était associée à un rythme de construction également élevé (apogée en 1974). Le déficit de construction de logements depuis 1977 et les changements démographiques des années 1980 et 1990, ainsi que l'augmentation du confort des logements dans les centres anciens, ont participé à l'augmentation du différentiel entre la demande potentielle pouvant prétendre à un logement social et à l'offre réellement disponible, conduisant également à une certaine spécialisation des logements sociaux^{[réf. nécessaire]}.
  • file d'attente et pénurie : Toujours en raison de la proportion trop importante de bénéficiaires potentiels, le logement social est rationné. Le logement social est par définition en pénurie tant qu'il n'est pas hégémonique : il n'est « social » que par l'avantage qu'il procure par rapport au marché normal, et qui en augmente la demande par rapport à l'offre. Cela dote le gestionnaire d'un important pouvoir sur les bénéficiaires possibles : l'attribution d'un logement est de facto une faveur dont le bénéficiaire est redevable à celui qui la lui accorde. Les occupants de logement social ne les libèrent que très peu, ce qui limite encore plus l'offre, et donc les occasions pour les attributaires d'exercer leur pouvoir, mais il reste assez important pour être encadré par des procédures lourdes, donc longues, donc gênantes pour ceux qui ont urgemment besoin d'un logement à bas prix du fait d'une dégradation brutale de leur situation.
  • objectifs contradictoires : Mixité sociale ou priorité aux démunis ? : les HLM ne sont pas conçus comme devant être des ghettos de pauvres, il faudrait donc qu'y réside une proportion normale de classe moyennes et supérieures (d'autant qu'il ne convient pas non plus de mettre en déficit les organismes gestionnaires, et qu'il leur faut donc une proportion raisonnables de locataires sans difficultés pécuniaires) ; mais d'un autre côté il faut quand même loger prioritairement les plus nécessiteux. Ces deux objectifs sont contradictoires, ce qui conduit à des protestations automatiques lorsqu'on propose des modifications tendant vers un des deux objectifs (au nom de l'autre) (ex : loi DALO, loi Boutin, et critiques apportées à ces textes au nom de la moindre mixité sociale).
• Urbanisme et absence de mixité sociale : Les logements sociaux sont souvent concentrés dans des quartiers ou des communes concentrant les populations à faible pouvoir d'achat voire en difficultés financières, et du fait notamment de leur rapide développement, proposant une faible offre commerciale et en services, une faible offre d'emplois, ce qui cultive une mauvaise image de ces quartiers et de leurs habitants rendant difficile leur accès à l'emploi ailleurs et favorisant les exclusions.
• Concurrence déloyale à l'égard des bailleurs privés : Le secteur « social » est subventionné alors que les bailleurs privés sont imposables. Les associations de propriétaires militent généralement^[9] pour que les gouvernements subventionnent plutôt les locataires à faibles revenus et laisse fonctionner le libre marché en matière de logement. À l'inverse, certaines associations de défense des mal-logés dénoncent les loyers très élevés pratiqués par les bailleurs privés qui se constituent ainsi une rente sur la pénurie de logement et sur les aides à la personne. Cette situation leur permet de pratiquer des loyers plus élevés sans contrepartie sur la qualité du logement ou l'accueil de population plus démunie.

Pour approfondir

Bibliographie

Des informations de cet article ou section devraient être mieux reliées aux sources mentionnées dans la bibliographie ou en liens externes. Améliorez sa vérifiabilité en les associant par des références.

• Butler, Rémy, Noisette, Patrice, Le Logement social en France : 1815-1981, de la cité ouvrière au grand ensemble. Paris : Maspero, 1983
• Bonvalet, Catherine, Brun, Jacques, Segaud, Marion (sous la dir. de), Logement et habitat : l'état des savoirs, Paris : La Découverte, 1998
• Dumont, Marie-Jeanne, Le logement social à Paris (1850-1914), Paris, Mardaga, s. d. [1991]
• Eleb, Monique, Debarre, Anne, L'invention de l'habitation moderne, Paris 1880-1914, Éditions Hazan et Archives d'architectures modernes, 1995
• Flamand, Jean-Paul, Loger le peuple : essai sur l'histoire du logement social en France, Paris : La Découverte, 1989
• Frey, Jean-Paul, La Généalogie des types de logements patronaux : 1836-1939, Société et urbanistique patronale, Paris, 1987
• Graëffly, Romain, Le logement social : étude comparée de l’intervention publique en France et en Europe occidentale, Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris, 2006
• Guérin, Serge (dir), Habitat social et vieillissement. Représentations, formes et liens, Paris : La documentation Française, 2008
• Guerrand, Roger-Henry, Propriétaires et locataires : les origines du logement social en France, (1850-1914), Paris : Quintette, 1987
• Guerrand, Roger-Henri, Une Europe en construction : deux siècles d'habitat social en Europe, Paris : Ed. la Découverte, 1992
• Guerrand, Roger-Henry, Les origines du logement social en France, Paris : Les Éditions Ouvrières, 1966
• Le Vigan, Pierre, Inventaire de la modernité avant liquidation, Avatar éditions, diffusion Librad, 2007.
• Topalov, Christian, Le Logement en France : histoire d'une marchandise impossible, Paris : Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 1987
• La Revue de l'économie sociale, Numéro spécial consacré à l'habitat social XIX-XX^e siècle, international.
• Jean-Marc Stébé, Le Logement social en France, Paris, PUF, 19 novembre 2007, 128 p. (ISBN 978-2-13-055594-0) [présentation en ligne] 

Articles connexes

• comité des mal logés
• Glossaire de l'immobilier
• Cité ouvrière
• Logement étudiant en France
• Cité-jardin
• Grand ensemble
• 1 % logement • Créances 1 % logement
• Bail social

Liens externes

• Union sociale pour l'habitat - Union des organismes HLM (France)
• CNL - Confédération Nationale du Logement (France)
• ANIL - Agence Nationale pour l'Information sur le Logement (France)
• Réseau des acteurs de l'habitat, fondé en 2007 par quatre associations d'élus, ACUF, ADCF, AMGVF, ADF et l'Union sociale pour l'habitat
• Site sur l'histoire du logement en Europe sur le site de l'ENS
• UESL

Notes et références

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