Loi n°73-7 du 3 janvier 1973 sur la Banque de France

Présentation

Titre	Loi n°73-7 du 3 janvier 1973 sur la Banque de France
Abréviation	Loi n°73-7
Pays	France
Type	Loi ordinaire

Adoption et mise en vigueur

Législature	IVe législature de la Ve République française
Gouvernement	Gouvernement Pierre Messmer I

Lire en ligne Texte sur Légifrance

modifier

La loi du 3 janvier 1973 sur la Banque de France est une loi française, qui a régi de 1973 à 1993 l'organisation de la Banque de France.

Cette loi est élaborée à l'initiative conjointe du gouverneur de la Banque de France, Olivier Wormser, et du ministre de l'économie et des finances, Valéry Giscard d'Estaing.

Ces dernières années, cette loi est au cœur d’un débat sur l’endettement public et la création monétaire.

Le débat

La critique

La critique de la « loi de 1973 » s’inscrit en fait dans un débat économique plus large, notamment sur la création monétaire. La France a aujourd’hui une dette de plus 1 700 milliards d’euros, or elle a déjà payé plus de 1 400 milliards d’euros d’intérêts à ces créanciers depuis 40 ans. Des créanciers qui sont à 65% étrangers et grande partie des banques et des marchés financiers. ^[1]

Avant la loi de 1973, la France était rarement en déficit. Même lorsque cela arrivait, la Banque de France pouvait lui prêter sans intérêts. La loi de 1973 interdit cette pratique en énonçant dans son article 25 que « le Trésor public ne peut être présentateur de ses propres effets à l'escompte de la Banque de France ». 1973 n’est en fait que la date où l’Etat a renoncé à cette prérogative. Aujourd’hui ces mêmes dispositions ont été reprises en 1994 et dans les traités de l’Union européenne, dans le cadre de l’euro.

Selon les critiques de cette loi, elle est responsable de l’endettement de l’Etat qui sinon ne serait qu’aux alentours 300 milliards. Mais elle a aussi pour effet de soumettre la classe politique aux marchés financiers qui sont les créanciers de l’Etat, et lui dictent ainsi une politique économique avec les agences de notations dont les notes influent sur les taux d’intérêts. ^[2] Et ce, alors même que l’Etat et la Banque centrale européenne prêtent aux banques privées (dans le cadre des plans de renflouement) à des taux moins élevés que ces mêmes banques privées lorsqu'elles prêtent aux Etats. ^[3]

Le débat sur cette loi c’est beaucoup répandu sur internet. Il a notamment été porté par l’économiste Etienne Chouard. ^[4] Sans nommer la « loi de 1973 », le webdocumentaire l’Argent Dette fustige lui aussi le fait que les Etats empruntent de l'argent et payent des intérêts, alors qu'ils pourraient créer l'argent sans intérêt. ^[5] Etienne Chouard et l'Argent Dette citent tout deux également l'équivalent américain de la loi de 1913 sur la réserve fédérale.

Plusieurs partis politiques français ont repris la critique à leur compte dans leurs programmes pour l’élection présidentielle de 2012. Nicolas Dupont-Aignan en fait état dans son livre L'Arnaque du siècle. Marine Le Pen considère que sans cette loi « nous serions les Rois du pétrole ». ^[6] Le programme de Jean-Luc Mélenchon dénonce aussi cette loi. ^[7]

En fait ces critiques vont jusqu’à considérer que la dette est illégitime et doit pas être remboursée intégralement. ^[8]

Mais en fait, les critiques de cette loi sont eux-mêmes extrêmement divisés. Marine Le Pen soutient la sortie de l’euro, alors que Jean-Luc Mélenchon lui soutient la monnaie unique. Marine Le Pen propose le retour à l’étalon-or, pour l'Argent Dette, ce ne serait que « bricoler » le système au lieu de le « remplacer », ce dernier prônant tout simplement l’abolition du prêt à intérêt et de la création monétaire par les banques privées.

Les réponses

Suite à l’ampleur qu’a prise progressivement la polémique sur internet, les grands journaux comme Libération et Le Monde ont publié des réponses d’économistes qui rejettent la critique. Pour Pierre-Cyrille Hautcoeur et Miklos Vari la thèse précédente ressort de la théorie du complot et de la « légende urbaine ». ^{[9] [10]}

Ils rappellent notamment que le but de cette loi était d’éviter les effets inflationnistes de la création monétaire à laquelle revient l’endettement d’un Etat auprès de sa propre banque centrale.

Ils rappellent aussi que cette loi n’interdit pas complètement cette pratique, prévoyant qu’elle puisse avoir lieu mais avec la lourde obligation procédurale de l’aval parlementaire. En outre l’endettement de l’Etat auprès des particuliers existait déjà avant 1973 (emprunt Pinay...etc...).

Cependant ces réponses ont reçu un accueil mitigé, certaines autres personnes les accusant de « minimiser » l’importance de cette loi, ou de faire un « mauvais procès » à sa critique. ^[11] Car en fait, ce n’est pas vraiment « la loi de 1973 » qui est critiquée, mais le principe même de l’emprunt par l’Etat auprès des banques privées avec intérêt. « 1973 » n’est en fait que le point de départ.

Le contexte

Alors que la loi de nationalisation du 2 décembre 1945 prévoyait la mise en place de nouveaux statuts pour la Banque de France au plus tard le 28 février 1946, cette injonction n'avait pas été suivie d'effet : à l'exception du régime fiscal de l'établissement, rénové par une loi du 24 mai 1951, les statuts demeuraient à la fin des années 1960 en l'état où les réformes du front populaire les avaient organisés avant-guerre^[12].

Par ailleurs, en 1966-1967, une série de réformes (dites « Debré-Haberer ») avait modernisé le statut légal des banques commerciales, mais sans concerner la Banque de France^[13].

Lorsque Olivier Wormser devient gouverneur de la Banque de France en avril 1969, il est « décidé à imposer des réformes profondes »^[14]. Une restructuration à forte visibilité des services rendus par la Banque (fermeture de succursales dans les petites villes) agite le personnel autour de 1970^[13] ; elle prend elle-même sens au sein de bouleversements plus amples du système financier : l'activité de la Banque auprès des particuliers perd de son importance tandis que la monnaie scripturale finit de s'imposer en France et relègue les billets de banque à un rôle secondaire^[15]. Internationalement, le système de Bretton Woods vit ses derniers instants tandis que le marché monétaire se complexifie. Les techniques d'intervention sur ce marché et de refinancement des banques commerciales évoluent : l'escompte perd de sa centralité et les opérations d'open market gagnent en importance^[16].

Parallèlement à ces révisions de la politique de l'établissement, Oliver Wormser est demandeur de réformes de structure. Son objectif est de négocier une plus grande autonomie pour la Banque de France. C'est lui qui est à l'initiative de la réouverture du dossier statutaire : la Banque élabore un projet de statut et le communique au gouvernement. Valéry Giscard d'Estaing, ministre en charge de l'Économie et des Finances, est peu réceptif aux velléités d'indépendance de la Banque et ses services préparent un contre-projet concurrent qui renforce le contrôle gouvernemental sur l'institution. Le projet de loi qui va devenir la loi du 3 janvier 1973 est le résultat d'une négociation entre O. Wormser et V. Giscard d'Estaing et constitue un compromis entre leurs deux positions antagonistes^[12].

Le contenu de la loi

Émanant d'un compromis entre ses deux initiateurs, O. Wormser et V. Giscard d'Estaing, la loi de 1973 apparaît aux commentateurs contemporains comme une simple « refonte » du statut de la Banque de France plutôt qu'à une réelle « réforme » : il s'agit d'abord de rationaliser l'existant, devenu difficilement lisible^{[note 1]}, et d'autre part d'apporter quelques adaptations ou éléments de modernisation de nature essentiellement technique^[12].

La question de l'indépendance

Enjeu initial de la relance du dossier statutaire, les relations entre la Banque de France et l'État sont cadrées par les quatre premiers articles de la loi^[17]. Le compromis obtenu n'a rien d'une réforme radicale : l'article premier rappelle que « la Banque de France agit dans le cadre de la politique économique et financière de la nation » et l'article 4 évoque « la politique monétaire arrêtée par le Gouvernement ». En fonction de leur sensibilité, les commentateurs^[18],[19] estiment qu'il n'y a à peu près rien de nouveau ou, pour d'autres^[20], que la loi a voulu rappeler la subordination de la Banque de France au pouvoir politique.

André de Laubadère juge intéressant de noter que, lors des débats parlementaires, la question n'est pas centrale. Les orateurs critiques du projet -pour les plus notables, Bernard Marie à droite et Michel Rocard à gauche- sont surtout sensibles au risque de démantèlement des capacités d'action de l'établissement^[12].

Quelques points de la réforme vont toutefois dans le sens souhaité par le gouverneur Wormser. En premier lieu, la liste des missions de la Banque devient indicative et non plus limitative. Par ailleurs les dispositions en vigueur qui encadraient de façon très détaillée les mécanismes d'intervention de la Banque sont abrogées et les pouvoirs du conseil général accrus en la matière : il est désormais compétent pour fixer la liste des titres que « la Banque peut acheter, vendre ou prendre en pension » (article 27) ou pour encadrer les « opérations sur le marché » (article 28)^[21]. Des titres privés deviendront donc éligibles, au lieu d'une liste limitative de titres publics autorisés par décret^[22].

En sens contraire, le censeur représentant l'État actionnaire voit son pouvoir accru (article 16). Jusqu'à lors il ne pouvait que « requérir la transcription sur le registres des délibérations » de son désaccord avec une décision du conseil, il peut désormais exiger une nouvelle délibération^[23].

Qualification juridique et missions

Les parlementaires ont débattu de la terminologie à utiliser pour introduire la Banque de France. Fallait-il, comme le proposait la commission des finances du Sénat écrire qu'elle était une « entreprise nationale », constituée en « société anonyme » ? Au vu de sa singularité et de son rattachement au cœur de la puissance publique, ces suggestions n'ont pas été suivies. On a préféré utiliser le terme le plus vague possible d'« institution » pour présenter l'établissement, à l'article 1^er[24]. Accessoirement à ce débat de principe, l'ordre de juridiction compétent pour traiter des litiges relatifs à la Banque de France a également fait débat ; il a été choisi, nonobstant la structure de société par actions de l'établissement, d'inscrire dans la loi la compétence exceptionnelle de la juridiction administrative pour les litiges, même civils, entre la Banque et ses agents (article 30)^[23].

Les articles 2 à 5 de la loi récapitulent en les actualisant les missions de l'institution. On a ajouté à celles qui étaient déjà inscrites dans la réglementation le contrôle de la circulation de la monnaie scripturale (article 2), la gestion des changes (article 3) et une mission d'étude et d'analyse (article 5)^[24].

La réforme des organes de l'établissement

Selon André de Laubadère, c'est dans ce domaine que le texte est le plus innovant, modifiant l'existant sur plusieurs points significatifs^[24].

Les rôles et le mode de nomination du gouverneur et des deux sous-gouverneurs ne sont pas modifiés^[25] (articles 7 à 12). En revanche, la composition du conseil général de la Banque est profondément révisée (articles 13 à 15), et ses prérogatives accrues. Alors que ce conseil général était composé, outre le gouverneur et les sous-gouverneurs, de douze membres siégeant chacun comme représentant d'une institution ou d'un secteur économique ou social particulier^{[note 2]}, le nombre de ces conseillers est ramené à dix. Le conseiller élu des personnels est maintenu, mais les neuf autres sont choisis par le gouvernement intuitu personae. Une limite d'âge à soixante-cinq ans est instaurée^[24].

Enfin le nombre de censeurs, représentant l'État en sa qualité d'actionnaire, est réduit de deux à un, mais son influence est accrue : comme déjà mentionné plus haut, il peut exiger du conseil général une deuxième délibération^[23] (article 16).

Les concours à l'État

Peu innovantes selon André de Laubadère, les dispositions liées aux concours de la Banque au Trésor visent surtout à la simplification et à la clarification des modalités d'intervention de l'institution^[23] (articles 17 à 19). Elles sont complétées par une convention du 17 septembre 1973 entre le ministre de l'économie et des finances et le gouverneur de la Banque de France, approuvée par une loi du 21 décembre 1973 (loi n° 73-1121)^[26].

Depuis 1958, la comptabilité de la Banque de France distinguait deux types de concours directs à l'État : les concours directs intervenus avant la proclamation de la Cinquième République sur des bases juridiques assez variées étaient regroupés sous une ligne intitulé « Prêts », en voie progressive d'extinction. Les concours intervenus après 1958, supposés avoir un caractère provisoire et être assimilables à une autorisation de découvert, étaient regroupés sous une ligne d'« Avances » et régis par une convention conclue en 1958 entre le Trésor et la Banque de France^[27]. La Banque de France apportait par ailleurs un concours de type quasi-commercial, en acceptant la présentation par le Trésor à l'escompte de titres de sociétés fiscalement redevables^[28].

La réforme vise à simplifier ce schéma en faisant des « avances » le procédé normal de financement. Les conditions dans lesquelles celles-ci sont obtenues doivent être organisées par une convention, qui doit recevoir approbation législative. À mise en place de la convention fin 1973, il est convenu que le Trésor dispose d'un droit de tirage de 10,5 milliards de francs prêtés à taux nul (de l'ordre de 5 % du budget annuel de l'État) et d'un droit complémentaire de 10 milliards à taux d'intérêt symbolique, qui sont indexés en fonction des réserves publiques de change^[27].

Introduit par amendement parlementaire^{[note 3]}, un article 25 qui interdit au Trésor d'« être présentateur de ses propres effets à l'escompte de la Banque de France » suscite de la part de Jean-Yves Haberer une ironie amusée. Il note qu'il s'agit d'une « malédiction aussi naïve qu'ancienne », naïve puisqu'elle est et a toujours été contournée sans difficulté : si la Banque de France ne peut acheter des titres directement à l'État, rien ne lui interdit d'intervenir sur le marché secondaire, et c'est d'ailleurs la méthode classique d'appui au Trésor dans la tradition bancaire anglo-saxonne^[26]. Dans la mesure où un décret du 17 juin 1938 a autorisé l'introduction en France des techniques d'open market, ces achats de titres sur le marché secondaire sont pratiqués de façon légale et banale par l'établissement depuis longtemps déjà. En 1976, les Bons du Trésor détenus à ce titre par la Banque de France atteignent un montant de 18 milliards^{[note 4]}, qu'on peut mettre en parallèle avec les 26,3 milliards alors avancés au titre de la convention de 1973^[29]. Jean-Yves Haberer fait d'ailleurs observer qu'en cas de besoin, il est facile d'obtenir une croissance aussi rapide que nécessaire de cette masse : pour peu que le taux d'intérêt proposé par le Trésor aux établissements financiers soit supérieur au taux du marché monétaire auquel la banque centrale les refinance, il pourra trouver tous les présentateurs qu'il voudra à ses titres^[30].

Autres dispositions

Pour le reste de ses dispositions, la loi est essentiellement de l'ordre de la remise en ordre de dispositions dispersées, notamment en ce qui concerne les opérations sur or et devises étrangères (articles 20 à 23). La section suivante, intitulée « Autres opérations » (article 24 à 28 bis) est une remise en ordre, mais aussi un rééquilibrage : alors que la réglementation ancienne organisait de façon extrêmement détaillée l'escompte (seize articles à son sujet), cette technique vieillissante est évoquée plus cursivement (articles 24 à 26). Les opérations sur le marché sont désormais explicitement évoquées (articles 27 et 28), mais les détails de leur règlementation laissés à la compétence du conseil général de l'institution^[23].

Parmi des « dispositions diverses » assez banales, (articles 24 à 40), André de Laubadère distingue, outre la compétence de principe de la juridiction administrative déjà évoquée plus haut, le principe d'application de la législation commerciale aux opérations de la Banque^[23] (article 29).

Abrogation

Dans l'objectif de mise en conformité du statut de la banque de France avec les obligations issues du traité de Maastricht, la loi a été abrogée par l'article 35 de la loi n°93-980 du 4 août 1993 relative au statut de la Banque de France et à l'activité et au contrôle des établissements de crédit , l'abrogation ayant pris effet à la date d'installation des nouveaux organes de l'institution, soit au plus tard le 1^er janvier 1994^[31].

Plusieurs auteurs de blogs et personnalités politiques^[Qui ?] affirment que l'article 25 de cette loi aurait interdit le financement de l'État par la Banque de France, et qu'il aurait donc été «remplacé» par l'article 104 du traité de Maastricht puis par l'article 123 du traité de Lisbonne (qui interdisent cette pratique). En réalité, si cette loi peut s'inscrire dans l'avancée progressive du monétarisme, elle n'interdit pas les avances de la Banque de France à l'État, prévues à l'article 19, et son article 25 ne joue qu'un rôle accessoire comme mentionné plus haut.

Bibliographie

• André de Laubadère, « La refonte des statuts de la Banque de France », dans AJDA, 1973, p. 80-82 
• Jean-Pierre Duprat, « La situation juridique de la Banque de France après la réforme de ses statuts », dans Rev. sc. législ. fin., 1976, p. 369-474 
• Jean-Yves Haberer, Les Fonctions du Trésor et la politique financière, t. 1, les Cours de droit, 1976 . Les pages 122 à 129 traitent des relations du Trésor avec la Banque de France.

Notes et références

Notes

Références

• Portail de l’économie
• Portail de la politique française